Conseil d'État, assemblée du contentieux, 4 juin 1993, Association des anciens élèves de l'École nationale d'administration - L'organisation territoriale - Commentaire guidé

Thèmes abordés

Arrêt du 4 juin 1993, organisation territoriale, mesure préparatoire, Premier ministre, tutelle, pouvoir réglementaire, contreseing, autorité administrative

Résumé du document

Le principe selon lequel l'exercice de la tutelle ne se présume pas est bien illustré par cet arrêt car il expose clairement la démarche du juge. Celui-ci cherche en premier les textes créant l'établissement public puis il en examine le contenu, en l'espèce les articles 6 et 7 de l'ordonnance du 09 octobre 1945 et ses deux décrets d'application, les décrets du 23 août 1972 et du 27 septembre 1982. Ces textes indiquent que le Premier ministre (antérieurement le président du gouvernement) est bien « l'autorité de tutelle de l'École »; mais ils ne précisent pas que cette qualité « d'autorité de tutelle » lui « donne compétence » « pour prendre la décision de transférer le siège de cet établissement ». Ces textes ne peuvent donc pas servir de base légale à la décision de transfert prise par le Premier ministre.

Extraits

[...] - Le pouvoir hiérarchique peut s'exercer spontanément, sans cause déterminée, pour des raisons d'opportunité ou de légalité alors que le contrôle de tutelle porte essentiellement sur la légalité d'un acte. - Le pouvoir hiérarchique s'exerce sur les personnes (pouvoirs de nommer, affecter, muter, révoquer et sanctionner) et sur les actes (pouvoirs d'instruction, d'annulation, de réformation et de substitution). La tutelle permet d'exercer quatre pouvoirs différents: annulation, autorisation, approbation et plus rarement substitution d'action. L'autorité de tutelle ne dispose donc ni du pouvoir d'instruction, ni du pouvoir de réformation. [...]

[...] L'acte de création de l'établissement public institue une personne morale distincte et la tutelle ne peut résulter que des textes. L'exercice de la tutelle est limité par un principe essentiel : il n'y a pas de tutelle sans texte, ni au-delà des textes. La tutelle en peut intervenir autrement que dans les conditions et selon les modalités posées par les textes qui l'institue sans jamais pouvoir aller au-delà. Le principe selon lequel l'exercice de la tutelle ne se présume pas est bien illustré par cet arrêt car il expose clairement la démarche du juge. [...]

[...] Seuls le chef de l'État et le Premier ministre signent des textes réglementaires qui sont ensuite contresignés. Les actes du Président de la République sont contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, « par les ministres responsables » (article 19) c'est-à-dire par les ministres auxquels incombent, à titre principal la préparation et l'application des décrets dont il s'agit. Si le chef de l'État signe un décret qui n'a pas été délibéré en Conseil des ministres, le contreseing le régularise et en fait un acte du Premier ministre, la signature du chef de l'Etat devenant surabondante (C.E Sicard). [...]

[...] Il s'agit bien ici du pouvoir réglementaire d'application des lois que le Premier ministre détient de l'article 21 de la Constitution. Or l'ordonnance prévoit l'intervention de décrets après avis du Conseil d'État pour régler le fonctionnement administratif et financier de l'école (article et de décrets en Conseil d'Etat pour déterminer les conditions d'organisation de la scolarité (article 7)1. Aucun texte ne précisant où l'ÉNA a son siège, sa fixation pouvait relever du directeur et du conseil d'administration de l'école compétents de droit dans le silence du statut (« l'école est administrée par un directeur, assisté d'un conseil d'administration »). [...]

[...] Celui-ci cherche en premier les textes créant l'établissement public puis il en examine le contenu, en l'espèce les articles 6 et 7 de l'ordonnance du 09 octobre 1945 et ses deux décrets d'application, les décrets du 23 août 1972 et du 27 septembre 1982. Ces textes indiquent que le Premier ministre (antérieurement le président du gouvernement) est bien «l'autorité de tutelle de l'École »; mais ils ne précisent pas que cette qualité «d'autorité de tutelle» lui « donne compétence» «pour prendre la décision de transférer le siège de cet établissement ». [...]