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La protection du domaine public passe-t-elle par le principe d'inaliénabilité ?

La protection du domaine public passe-t-elle par le principe d'inaliénabilité ?
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Résumé

I L'inaliénabilité, une règle de protection du domaine public A L'inaliénabilité, un principe garant de la protection de l'affectation des dépendances domaniales publiques B Les conséquences de l'affectation des biens d'une personne publique sur la règle de l'inaliénabilité du domaine public II Dérogations et limites à la protection du domaine public par le principe d'inaliénabilité A Un principe limité par l'affectation des biens qu'il protège B Dérogations au principe : un domaine public protégé, mais sans inaliénabilité

« Il existe un domaine public dans la mesure où existent des dépendances domaniales frappées d’inaliénabilité », René Chapus. Le domaine public est constitué par l’ensemble des biens d’une personne publique qui sont affectés soit à l’usage du public soit à un service public et soumis en tant que tels à un régime juridique particulier. Par opposition, les biens qui ne remplissent pas cette affectation sont du domaine privé de la personne publique. Du verbe aliéner qui signifie transmettre la propriété d’un bien, le vendre, le donner, le léguer ou encore le céder, l’inaliénabilité est la qualité juridique d’un bien qui ne peut valablement être l’objet d’une aliénation, soit par l’effet d’une interdiction légale soit en vertu de la volonté de l’homme ; elle peut être comprise comme une espèce d’intransmissibilité ou d’indisponibilité. Une personne privée peut disposer, dans le respect de la loi, comme elle le souhaite de la propriété de ses biens régis par le droit privé, biens pouvant donc être aliénés. Il n’en va pas de même quant aux biens des personnes publiques relevant du domaine public dont le statut juridique est soumis à de nombreuses règles particulières. La règle fondamentale de la domanialité publique est énoncée à l’article L. 3111-1 du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques (CG3P), qui dispose que « les biens des personnes publiques (…) qui relèvent du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles ». En effet, dans l’objectif de protéger ces biens contre d’éventuels abus inhérents aux règles encadrant la propriété privée, la jurisprudence, et plus récemment le législateur, sont intervenus afin d’encadrer strictement les règles de la domanialité publique. Le principe va être consacré pour la première fois de manière absolue par l’édit de Moulins de 1566 comme principe fondamental du royaume. La règle de l’inaliénabilité a désormais pour but principal de responsabiliser le souverain pour l'empêcher de dilapider les biens de la Couronne, source de revenus essentielle pour le royaume. Par la suite, lorsque la doctrine créera la notion de domaine public, elle réaffirmera le principe d’inaliénabilité, en disant que les biens sont affectés à l’intérêt général et que donc ils doivent être protégés. Ainsi, la doctrine établit dès la première moitié du XIXème siècle la distinction domaine public, domaine privé, pour pouvoir défendre l’inaliénabilité du domaine public. C’est Pardessus qui le premier se prononce en faveur de ce principe, puis Proudhon qui en affirme sa valeur, à travers son ouvrage Traite du domaine public (1833). L’idée majeure de la doctrine est de préserver par l’inaliénabilité l’affectation du bien à la disposition du public ou à un ou plusieurs services publics. Les biens du domaine privé des personnes publiques, au contraire, ne satisfont pas cette affectation et ne peuvent entrer dans le régime de l’inaliénabilité. La jurisprudence va tout de suite (CA Paris, 3 janvier 1846) former juridiquement le principe sur ces bases doctrinales. Par la suite, l’inaliénabilité du domaine public est affirmée au niveau législatif en 2 temps. D’abord pour l’Etat, avec la codification en 1976 du principe au sein du Code du domaine de l’Etat (article L. 52), puis pour les personnes publiques locales, avec la loi du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation. La synthèse de la règle de l’inaliénabilité du domaine public est effectuée en 2006 avec l’adoption du Code général de la propriété des personnes publiques. L’article 3111-1 de ce Code (précité) se réfère cette fois-ci à une restriction claire des personnes publiques visées à l’article 1 : « l’Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements et les établissements publics ». Une controverse existe aujourd’hui sur la valeur de la règle de l’inaliénabilité, qui aurait pu être de niveau constitutionnel. En effet, le Conseil constitutionnel, dans une décision du 21 juillet 1994, consacre une protection du droit de propriété des personnes publiques sur le fondement de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen. Toutefois, selon la doctrine, cette décision ne consacre pas l’inaliénabilité du domaine public, mais seulement la nécessité d’une dépossession équitable des biens des personnes publiques. La règle reste seulement de valeur législative.

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